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El control jurisdiccional del procedimiento de deslinde administrativo

I. La acción de deslinde

La autotutela administrativa, como facultad a favor de las Administraciones públicas de imponer en el mundo efectivo las consecuencias de sus propias resoluciones, se caracteriza por definir un ámbito de autonomía jurídica que los tribunales no pueden interferir, con carácter general, salvo cuando la autotutela ya se ha producido.
Un ámbito en el cual se hace patente la existencia de este privilegio exorbitante es el de los derechos sobre bienes inmuebles.
Esta cualidad de la Administración hace que una declaración suya, cuando define una situación jurídica nueva, crea inmediatamente esa situación; incluso puede crear una realidad virtual cuando actúa como si esa realidad existiera y fundamenta sobre ella su comportamiento ajustado a Derecho.
El ejercicio del deslinde administrativo, por su propia autoridad, constituye uno de las potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración pública en relación con sus bienes.
Las facultades generales de deslinde y amojonamiento se integran dentro del más amplio derecho de propiedad, como una de sus facultades, y se contemplan en el Capítulo III del Título II, «Del deslinde y amojonamiento», dentro de los arts. 384 y ss. del Código Civil y el artículo 2061 de la LECiv 1881, que permanece vigente en virtud de la disposición derogatoria única de la nueva LECiv 1/2000, de 7 de enero, y se ejercita mediante un sencillo expediente de jurisdicción voluntaria con intervención judicial.
El deslinde administrativo proviene del derecho reconocido con carácter general en el Derecho civil (como Derecho común) a todo propietario, pero su existencia y alcance en el ámbito de las Administraciones públicas respecto al ámbito público general básico radica en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, arts. 50 a 54, junto al Reglamento estatal de 1964 todavía vigente; y respecto a las entidades locales en la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 2/1985, y el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, arts. 57 a 70. Las comunidades autónomas han publicado abundante legislación autonómica reguladora de los bienes públicos.
También se ha promulgado una importante legislación aplicable a diversas propiedades especiales que recogen normas peculiares sobre procedimientos de deslinde. Así sucede con la Ley de Costas de 28 de julio de 1988, arts. 11 a 16; con la Ley de Montes de 21 de noviembre 2003, arts. 20 y 21; con la Ley de Aguas, RDLeg 1/2001, de 20 de julio, art. 95; o con la Ley de Vías Pecuarias de 23 de marzo de 1995, arts. 7 a 9, etc. La problemática derivada por este segundo tipo de deslindes especiales resulta distinta al correspondiente al deslinde general, aunque no puede desarrollarse en este trabajo.

II. Procedimiento administrativo de deslinde y amojonamiento

El Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, del Reglamento para la aplicación de la Ley del Patrimonio del Estado (Decreto todavía vigente mientras no se dicte la nueva norma reglamentaria del TR/2003), contempla un procedimiento de deslinde en sus artículos 32 a 47 para los bienes patrimoniales del Estado que, según el artículo 47, también podrá la Administración aplicar para el deslinde de bienes de dominio público (art. 17 de la Ley).
Este procedimiento es iniciable de oficio o a instancia de denuncia de particular, y reúne aspectos de naturaleza ciertamente garantista, tramitándose ante la delegación o subdelegación de Hacienda, con preceptiva notificación de su inicio al registro de la propiedad correspondiente, si la finca estuviere inscrita, para que se extienda nota del acuerdo al margen de la inscripción de dominio.
Es importante resaltar cómo en este procedimiento, art. 34, el expediente se inicia con una memoria en la que «habrá de hacerse referencia a los siguientes extremos:
1º) Justificación del deslinde que se propone.
2º) Descripción de la finca o fincas del Estado, con expresión de sus linderos generales, de sus enclavados, colindancia y extensión perimetral y superficial.
3º) Título de propiedad y, en su caso, certificado de inscripción en el Registro de la Propiedad e información de todos los incidentes habidos en punto a propiedad, posesión y disfrute».
En virtud de esta memoria, se tomará en consideración la existencia de justificación para iniciar el procedimiento de deslinde y «Si, como resultado de la justificación a que alude el art. 34, la Dirección General del Patrimonio del Estado acordara el deslinde, la Delegación o Subdelegación de Hacienda competente lo notificará a los dueños de las fincas colindantes y también, en su caso, a los titulares de otros derechos reales constituidos sobre las mismas».
Estará justificado, pues, el procedimiento de deslinde existiendo un título de propiedad y descripción técnica de la finca del Estado y siempre que conste la circunstancia que fundamente la realización del deslinde. El art. 53 de la Ley impone el cumplimiento de este trámite como preceptivo, distinguiendo entre el supuesto en el cual exista título inscrito y no exista tal título, pero sin contemplar la posibilidad de que se lleve a cabo un deslinde careciendo de él.
Concretamente, el art. 54 de la Ley impone que si la finca deslindada se hallare inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo referente a ella, una vez que sea firme. Así mismo, la resolución aprobatoria del deslinde será título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes siempre que contenga los demás extremos exigidos por el art. 206 de la Ley Hipotecaria.
Las actuaciones administrativas pueden quedar bajo control de los tribunales del orden contencioso en este tipo de procedimientos. El art. 43 de este Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, señala que la Orden resolutoria del deslinde será ejecutiva y sólo podrá ser impugnada en vía contencioso-administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria. Pero la jurisprudencia ha tenido ocasión de formar doctrina en esta materia, como la contenida en la STS de 19 de diciembre de 2001, que resulta aplicable a los bienes patrimoniales de la Administración General del Estado, de manera que no cabe deslinde administrativo respecto de bienes patrimoniales transcurrido un año desde la pérdida de la posesión, aun cuando dicho deslinde no vaya seguido de la subsiguiente operación de apeo y amojonamiento, cuando los bienes estuviesen ocupados por terceros.
Al acuerdo de iniciación del procedimiento y elaboración de la memoria, arriba mencionados, sigue el acuerdo de la delegación o subdelegación de Hacienda de iniciación formal del procedimiento administrativo, a la vista de la documentación sobre la descripción de la finca, la descripción de los títulos de dominio y demás derechos existentes a favor de la Administración y la explicación de la necesidad del deslinde. Este acuerdo de iniciación se publica en el boletín correspondiente, previa notificación a los interesados de los predios afectados, con plazo de presentación de titulaciones por parte de los particulares, pasando a continuación a señalar fecha para la realización del apeo, con la participación de representantes de la Administración.
Una vez verificado el apeo, se elevan las actuaciones por la delegación o subdelegación de Hacienda respectiva, dentro de los cinco días siguientes a la conclusión del expediente, a la Dirección General del Patrimonio del Estado, centro que propondrá orden ministerial resolutoria del mismo. Firme el acuerdo de aprobación del deslinde, se procede al amojonamiento, con intervención de los interesados.
Si la finca del Estado a que se refiere el deslinde se hallare inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo, debidamente aprobado, referente a ella. Si la finca del Estado no se hallare inscrita, se procederá a la inscripción previa de su título escrito adquisitivo, o a falta de éste, de la certificación librada conforme a lo dispuesto por el art. 206 de la vigente LH, inscribiéndose a continuación de dicho asiento el correspondiente al deslinde, debidamente aprobado.
Las inscripciones a favor de la Administración podrán ser anuladas como consecuencia del recurso contencioso-administrativo que se plantee, en su caso, contra el deslinde administrativo, al conocer los tribunales de la jurisdicción contenciosa (entre otras cosas) del presupuesto habilitante a la actuación de la Administración. Si, por ejemplo, en la memoria que sirve de base a la actuación administrativa no se justifica ni constata la existencia de un título de propiedad o de una información posesoria a favor de la Administración, no podrá ésta hacer una declaración provisional de posesión, a su favor, que contradiga la presunción legal del art. 38 LH, como ya señaló la STSJ de Castilla y León (Burgos) de 14 de junio de 2002.

III. Deslinde de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas

El deslinde se recoge en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003 dentro de la Sección III, del Capítulo V del Título II, arts. 50 a 54 de la Ley, sobre los bienes inmuebles de su patrimonio cuando sean imprecisos los límites entre ellos y los de otros pertenecientes a terceros o existan indicios de usurpación.
Junto con la descripción de un procedimiento de deslinde idéntico al regulado en el reglamento de 1964, existe un plazo de caducidad, de manera que el plazo máximo para resolver el procedimiento de deslinde será de 18 meses, contados desde la fecha del acuerdo de iniciación. Transcurrido este plazo sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución, caduca el procedimiento y se acuerda el archivo de las actuaciones.
Las líneas maestras de los deslindes según esta ley del patrimonio son los siguientes:
a) Una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión.
b) El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes. En este caso, serán a su costa los gastos generados, debiendo constar en el expediente su conformidad expresa con ellos. Para el cobro de dichos gastos podrá seguirse la vía de apremio.
c) El acuerdo de iniciación del procedimiento se comunicará al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, por medio de nota al margen de la inscripción de dominio, se tome razón de su incoación.
d) El inicio del procedimiento se publicará gratuitamente en el «Boletín Oficial del Estado» y en el tablón de edictos del ayuntamiento en cuyo término radique el inmueble a deslindar, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar adicionalmente otros medios de difusión. Igualmente, el acuerdo de iniciación se notificará a cuantas personas se conozca que ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde.
La titularidad de un derecho de propiedad sobre una finca inscrita en el Registro de la Propiedad goza de la protección que el mismo ofrece (STSJ de Navarra, 7 de marzo de 1998) y obliga a la Administración a acudir al procedimiento declarativo ordinario de la jurisdicción civil, pues en este supuesto el procedimiento de deslinde es a todas luces inapropiado en cuanto exceda de la mera averiguación de linderos.
e) La resolución por la que se apruebe el deslinde se dictará previo informe de la abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico de las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado, y deberá notificarse a los afectados por el procedimiento de deslinde y publicarse en la forma prevista en el apartado anterior. Una vez el acuerdo resolutorio del deslinde sea firme, y si resulta necesario, se procederá al amojonamiento, con la intervención de los interesados que lo soliciten, y se inscribirá en el Registro de la Propiedad correspondiente.
También en este contexto normativo tiene especial relevancia la existencia de la memoria del deslinde (STSJ Castilla-La Mancha de 16 de febrero de 2005), puesto que a través de ella, fundamentalmente, se puede conocer la razón de la Administración para actuar en el deslinde, así como la muestra de los títulos habilitantes para entender que existen linderos confusos o, en otro orden de cosas, usurpación o alteración de los límites físicos y de los terrenos. O, por decirlo de otro modo, para poder acudir al deslinde tiene que quedar clara la usurpación de terreno, y para ello, o junto con ello, tienen que constar debidamente identificadas las fincas, con sus lindes igualmente perfilados.

IV. Deslinde en el ámbito de la administración local. Naturaleza

Los artículos 4 y, principalmente, 82 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, contemplan dentro de las prerrogativas de las entidades locales, dirigidas a la protección de sus bienes, la potestad de deslinde, señalando este último precepto que se ajustará a lo dispuesto en la legislación del Patrimonio del Estado y, en su caso, en la legislación de los montes. Este precepto de la Ley 7/1985 introduce la supletoriedad directa de la normativa legal del Estado en esta materia respecto a la regulación llevada a cabo por las comunidades autónomas en su propio ámbito competencial, sin olvidar la legislación básica común a la que nos hemos referido.
Por otro lado, el art. 44 del RD de Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, reconoce a los entes locales, entre otras potestades, la de ejercitar el deslinde para la protección de sus bienes.
Este procedimiento de la legislación local es el mismo, con alguna particularidad menor, al recogido en el Reglamento de Bienes del Estado, de modo que puede apreciarse la existencia de un procedimiento tipo de deslinde administrativo aplicable a los bienes patrimoniales y demaniales de las Administraciones públicas que no queden bajo al normativo de legislación especial.
La sencillez garantista de este procedimiento de deslinde ha hecho que también se haya recogido en la legislación autonómica, dentro de la cual destaca la Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, del Patrimonio de Navarra, que dentro de su artículo 56 contempla una modalidad de deslinde idéntico al reseñado.

V. Naturaleza

No es superflua la declaración contenida en el párrafo primero del art. 57 de este mismo RD de Real Decreto 1372/1986, disposición general en la cual se concreta el contenido de la habilitación normativa referida dentro del citado art. 44, que de manera inequívoca proclama que el deslinde consistirá en practicar las operaciones técnicas de comprobación y, en su caso, de rectificación de situaciones jurídicas plenamente acreditadas. Situaciones plenamente acreditadas...
La posición de la doctrina jurisprudencial puede ilustrarse con la STS de 7 de julio de 1998, coincidente con las Sentencias de 28 de enero de 1998 y 25 de marzo de 1998, que interpretan este artículo: «La circunstancia que justifica el ejercicio de una acción de recuperación de la posesión de un bien de dominio público, sea de manera directa, sea a través del expediente de deslinde… no es otra cosa que la previa situación de posesión a título público de dicho bien, que es la que justifica el ejercicio de la acción por vía administrativa, sea de recuperación, sea de deslinde...».
El presupuesto habilitante para la actuación de la entidad pública actuante requiere la existencia de una previa posesión de la administración sobre el predio que servirá de base para la fijación de los linderos. La doctrina jurisprudencial así lo ha venido reconociendo: todas y cada una de las sentencias referidas en el presente trabajo así lo muestran, cada una desde su respectivo caso.
Desde hace años, el TS ha tenido ocasión de señalar, respecto a esta institución, en dentencias de 28 de marzo y 18 de mayo de 1978, 2 de octubre de 1981 y 29 de noviembre de 1982, entre otras, que «... el deslinde administrativo establecido en los arts. 44 y ss. del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales no tiene carácter reivindicativo del dominio, sino que es un interdicto posesorio que exige para su viabilidad que la corporación local tenga la posesión del bien que quiera deslindar, o que la haya tenido en el año anterior al momento en que inicia el procedimiento, debiendo aparecer esta posición administrativa claramente acreditada para que la corporación pueda promover y ejecutar el deslinde...».
El artículo 82.b) de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 se remite a la legislación del Patrimonio del Estado en lo que se refiere a las prerrogativas de dichas corporaciones para efectuar el deslinde de sus bienes, estipulándose en el artículo 14 del Texto Articulado de 14 de abril de 1964 que su aprobación únicamente podrá ser impugnado en la vía contenciosoadministrativa por infracción del procedimiento, sin perjuicio de poder acudir los interesados a la vía civil para hacer valer sus derechos.
Las facultades de deslinde o recuperación de la posesión de los bienes de los entes locales, ejercidas a través de los procedimientos privilegiados a que se refieren los artículos 82 de la Ley 7/1985 y 57 y concordantes del Reglamento de 1986, no solamente han de adecuarse a los trámites en dichos preceptos especificados, sino que requieren su previa posesión por parte de la Administración, como claramente se desprende de los artículos 57.1 y 70 de este último, siendo la determinación de la exacta ubicación de la parcela propiedad del ente público lo que constituye precisamente el objeto del deslinde administrativo, es decir, su concreta ubicación física (SSTS de 28 de febrero de 2001, 28 de enero, 25 de marzo y 7 de julio de 1998, entre otras muchas).
La STSJ de Extremadura de 4 de mayo de 2006 sintetiza los requisitos legales exigidos para el ejercicio de la acción de deslinde en la legislación local, señalando cómo «... deberá acreditarse que los límites de los terrenos están confundidos o, en su caso, la existencia de indicios de usurpación. El inicio del expediente (art. 58 RBCL) se adoptará mediante acuerdo que se tomará previo examen de una memoria, en la que preceptivamente deberá hacerse referencia a: primero, la justificación del deslinde que se propone; segundo, la descripción de la finca o fincas, con expresión de sus linderos generales, de sus enclavados, colindancia y extensión perimetral y superficie; tercero, título de propiedad y, en su caso, certificado de inscripción en el Registro de la Propiedad, y, especialmente, informaciones posesorias que, en su caso, se hubieren practicado y actos de reconocimiento referentes a la posesión en favor de la entidad local de los bienes que se tratan de deslindar».
La Administración, para resolver los expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con las Administraciones interesadas, en su caso, y sólo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores deberán tenerse en cuenta aquellos otros documentos que, aun no siendo de deslinde, indiquen o reflejen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión, así como, por último, los que se refieran a fincas o heredades que se encuentren enclavadas en el terreno litigioso y las demás pruebas que contribuyan a formar juicio sobre la cuestión planteada y de los que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho (SSTS de 1 de julio de 2008 y 10 de diciembre de 1984, entre otras).
En definitiva, y contemplando el deslinde sobre bienes demaniales, el TS ha tenido ocasión de calificarlo desde hace tiempo (SSTS de 2 de octubre de 1981 y 29 de noviembre de 1982, entre otras) como «interdicto posesorio», en el cual debe aparecer la posición administrativa, a la que venimos refiriéndonos, claramente acreditada, para que pueda ser promovido y ejecutado.

VI. La acción administrativa de deslinde y los bienes públicos.

La acción administrativa de recuperación de oficio Emparentado conceptual y normativamente con la acción de deslinde está el denominado interdictum proprium o acción administrativa de recuperación de oficio de bienes inmuebles; éste también se halla configurado por el ordenamiento como una potestad exorbitante de la Administración.
Hay que recordar algunas características de los bienes demaniales frente a los patrimoniales, que, como bienes de mera pertenencia a la Administración pública, carecen de las otras cualidades que sí distinguen a los de dominio público.
Los bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, como claramente señala el artículo 80.1 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, de forma que «ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública» (art. 23.1 de la Ley General Presupuestaria, 47/2003, de 26 de noviembre). Ello ha invitado a ciertas Administraciones a recuperar, con indudable energía y en cualquier momento, bienes con cierta demanialidad histórica.
La recuperación de oficio se contempla respecto a los bienes patrimoniales, actualmente, en el apartado 1º del art. 55 de la vigente Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, así como en el art. 70 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, para el ámbito de administraciones territoriales. Y si bien el ejercicio de la acción, en vía administrativa, queda sometido en el apartado 3º del citado artículo 55 al plazo de un año cuando la desposesión se ha producido sobre los bienes de naturaleza patrimonial, respecto al ejercicio de la potestad de recuperación de oficio de los bienes de dominio público, el apartado 2º de este mismo art. 55 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, establece que la Administración podrá ejercer la acción de recuperación directa en cualquier tiempo. No obstante, conviene plantearse diferentes precisiones.
La distinción de carácter doctrinal entre bienes demaniales naturales y bienes demaniales artificiales tendrá efecto en este campo. Son ejemplos evidentes de demanialidad natural, o por ostentación de ciertas cualidades y características físicas, tales como la de los bienes integrados en el dominio fluvial, dominio minero o demanio marítimo- terrestre, aquellos recogidos en el art. 132.2 de la Constitución Española, artículo que también menciona al mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. En este tipo de bienes públicos, como las carreteras, los caminos y autopistas o el dominio aéreo, etc., mientras se produzca la conservación de las características físicas o naturales no habrá lugar para la duda y, salvo los casos anómalos e infrecuentes de mutación demanial, habrá de entenderse constante y continuada la demanialidad, que habilitará para la inmediata protección de la Administración pública.
La STS de 1 de julio de 2008 ha tenido ocasión de señalar que la prerrogativa administrativa de recuperación de la posesión inmobiliaria en cualquier momento cuando se trate de bienes de dominio público se traduce en una medida provisoria orientada a la defensa de la posesión de tales bienes con reserva, en todo caso, a la jurisdicción civil de la determinación definitiva de los derechos de propiedad. Sobre la base de tal premisa, para que se ajuste a Derecho la recuperación de los bienes demaniales en vía administrativa, basta con la acreditación de una posesión pública anterior o la existencia de una usurpación reciente de tales bienes, como exige el art. 71.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986, todo ello tal como indicó la STSJ de Baleares en su sentencia de 26 de junio de 2007.
La doctrina jurisprudencial exige, en concordancia con los términos normativos aplicables, que exista precisión en la titularidad administrativa de los bienes inmuebles sobre los que se articula la acción de deslinde, pues la Administración de su potestad de deslinde podría materializar una suerte de expropiación de terrenos en la persona del recurrente, sin seguirse el procedimiento establecido al efecto [STSJ Andalucía (Málaga) de 30 de junio de 2006].
En resumen, y sin extendernos más sobre la recuperación de oficio, permanece en el momento presente la doctrina jurisprudencial contenida en la STS, de 7 de julio de 1998, según la cual la circunstancia que justifica el ejercicio de una acción de recuperación de la posesión de un bien de dominio público, sea de manera directa, sea a través del expediente de deslinde, no es otra cosa que la previa situación de posesión a título público de dicho bien, que es la que justifica el ejercicio de la acción por vía administrativa, sea de recuperación, sea de deslinde, y la consiguiente sumisión a esta jurisdicción en su función revisora del actuar de la Administración. Partiendo de tal premisa, claramente deducible de los arts. 56 y 71 del Reglamento de Bienes y corroborada por una reiterada jurisprudencia, como las SSTS de 28 de enero de 1998 y 25 de marzo de 1998. Lo único que ha de analizarse es la calidad de los argumentos acerca de la existencia previa de una posesión y utilización pública del bien cuestionado, que de ser correcta significa la estimación o desestimación del recurso contencioso, y la remisión a los tribunales civiles, en su caso, de toda cuestión relativa a la existencia y propiedad del camino reclamado.

VII. Competencia de los tribunales de las diferentes jurisdicciones

Un aspecto frecuente en los recursos presentados frente a las actuaciones administrativas que efectúan deslindes administrativos es el referido a la jurisdicción competente para conocer del litigio planteado.
La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuando se refiere al régimen de control judicial, señala en su artículo 43 que «1. Frente a las actuaciones que, en ejercicio de las facultades y potestades enumeradas en el artículo 41 de esta ley y de acuerdo con el procedimiento establecido, realicen las Administraciones públicas no cabrá la acción para la tutela sumaria de la posesión prevista en el artículo 250.4º de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Las demandas en las que se ejercite esta pretensión no serán admitidas a trámite».
Por lo que, sensu contrario, las actuaciones realizadas por un ente administrativo careciendo de las facultades y potestades enumeradas en el citado art. 41, o fuera del procedimiento establecido (es decir, ejecutando una vía de hecho), sí podrán ser combatidas mediante la tutela sumaria del art. 250.4º de la LECiv.
El segundo párrafo del art. 43 de la Ley completa lo anterior indicando que «2. Los actos administrativos dictados en los procedimientos que se sigan para el ejercicio de estas facultades y potestades que afecten a titularidades y derechos de carácter civil sólo podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas sobre competencia y procedimiento, previo agotamiento de la vía administrativa».
Esta solución legislativa ya estaba sustancialmente contemplada en el art. 43 del Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, que indicaba cómo la orden resolutoria del deslinde sería ejecutiva y sólo podría ser impugnada en vía contencioso- administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria.
Como venimos apreciando, las cuestiones de fondo referentes a la propiedad y los derechos y titularidades, sobre los bienes afectados por el deslinde, se defieren al conocimiento de los órganos integrados en el orden civil. No obstante, es necesario precaverse sobre la posible tendencia a inhibir el conocimiento del recurso en cuanto pueda surgir el planteamiento de cualquier alegación o referencia que afecte a titularidades reales, siquiera de forma tangencial.
Ante todo, debe tenerse en cuenta que el acuerdo final que resuelve el deslinde es un acto administrativo y, como tal, susceptible de ser plenamente fiscalizado por la jurisdicción contenciosa, que podrá declarar la nulidad del acto de deslinde impugnado, por contravenir los presupuestos y finalidades prevenidos legalmente para su ejercicio o por incurrir en cualquiera de los otros supuestos de ineficacia comunes.
Como expresa la STSJ Andalucía (Granada) de 1 de octubre de 2007, en orden al ejercicio legítimo del denominado «interdictum propio» de la Administración, nuestro TS tiene declarado que «la Administración ha de acreditar la efectiva posesión administrativa o uso público del camino, independientemente de la verdadera naturaleza de la titularidad dominical... pudiendo probarse el uso público de los caminos –que es lo que importa a estos efectos– por medio de prueba testifical y planos... no exigiendo la demostración de que los bienes en cuestión son del dominio de la Administración una prueba exhaustiva, considerándose suficiente una información acreditativa del hecho posesorio previo...».
La jurisdicción civil (STSJ Navarra Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 14 de enero de 2002), es la competente para el conocimiento de las cuestiones de propiedad sobre el inmueble, conforme al artículo 54.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, referente al deslinde contemplado en la legislación foral, que sigue a la legislación básica estatal en esta materia. Pero ello no excluye que la jurisdicción contenciosa pueda fiscalizar lo que es el conocimiento de las cuestiones inherentes a los elementos de las potestades administrativas que se ejercitan, en este caso el presupuesto habilitante para el ejercicio de dicha potestad administrativa, exorbitante, como es la de deslinde administrativo, cuyo enjuiciamiento está sustraído al conocimiento de la jurisdicción civil. El ejercicio de esta potestad no puede en ningún caso quedar exento de la fiscalización en vía administrativa. Y en este caso, como se ha dicho, no se encuentra justificada la existencia del reiterado presupuesto, de lo que se desprende la procedencia de la estimación de la demanda.
La jurisprudencia (SSTS de 1 de marzo de 1983 y 29 noviembre 1982) ha venido entendiendo que la inscripción registral produce la presunción del art. 34 LH y la legitimación prevenida en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, y consiguientemente el deslinde administrativo no puede desconocer tal hecho, sino que ha de respetar esta presunción de legalidad en favor de la titular registral que sólo puede ser destruida por sentencia mediante el ejercicio de las acciones. La titularidad de un derecho de propiedad sobre fincas inscritas en el Registro de la Propiedad hace que entren en juego los principios de fe pública y legitimación registral, que impiden a la Administración hacer una declaración provisional de posesión que los contradiga.