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Limitaciones regimentales y sistema penitenciario

I. Actividad penitenciaria, régimen penitenciario y limitaciones regimentales

No define la LOGP el régimen penitenciario, al que dedica precisamente bajo dicha rúbrica su Título II, pero su concepto puede extraerse de la definición que de la actividad penitenciaria facilita su art. 1, conforme al cual la actividad penitenciaria puede concebirse como aquélla desplegada por los servicios administrativos de prisiones –Instituciones Penitenciarias–, cuyo objeto y finalidad es la retención y custodia de los internos (con independencia de su condición procesal de detenido, preso, penado o sentenciado sujeto a medida de seguridad), la reeducación y reinserción social y el desenvolvimiento de las denominadas prestaciones asistenciales. Aparece el régimen penitenciario como aquella parcela de la actividad penitenciaria que consiste en la aplicación de las medidas directamente encaminadas a asegurar la retención y custodia de los internos, y a garantizar la seguridad y la convivencia ordenada en los establecimientos penitenciarios.

El art. 25 de la Constitución Española no recoge explícitamente la retención y custodia –aseguramiento de la persona del interno–, aunque de forma implícita parece referirse a estos conceptos cuando alude al sentido de la pena; y es que, evidentemente, la retención y custodia de los internos constituye la razón de ser primaria de las Instituciones Penitenciarias en cuanto que sin tal retención y custodia no se podrían cumplimentar los mandatos de internamiento impartidos por las autoridades competentes.

De este deber de aseguramiento de la persona del interno se deriva la obligación de la propia Institución de garantizar la seguridad y la convivencia ordenada dentro de los establecimientos penitenciarios, y el correlativo deber del interno de respetar su propia retención y custodia y de observar las normas encaminadas a preservar la seguridad y la convivencia ordenada. El interno se nos aparece así como un individuo que ingresa en una comunidad integrada por los restantes internos, el personal penitenciario y las personas autorizadas a acceder a los establecimientos penitenciarios.

Para el logro de sus fines, la legislación penitenciaria contempla como modelos regimentales los siguientes: ordinario, abierto y cerrado (arts. 9 y 10 LOGP) para los penados, así como el de preventivos (arts. 5 y 8 LOGP), si bien este último sea más propiamente una manifestación del régimen ordinario o, excepcionalmente, del cerrado, como lo delata el art. 74 en sus apartados 1 –«el régimen ordinario se aplicará a los penados clasificados en segundo grado, a los penados sin clasificar y a los detenidos y presos»– y 3 del RP –«el régimen cerrado se aplicará a los penados clasificados en primer grado por su peligrosidad extrema o manifiesta inadaptación a los regímenes comunes anteriores y a los preventivos en quienes concurran idénticas circunstancias»–.

No obstante lo anterior, algunos autores –Fernández Arévalo– sostienen la existencia de dos modelos mixtos de contenido variable, que se proyectarían en las limitaciones regimentales (art. 75 del RP) y el principio de flexibilidad (art. 100 del mismo texto).

II. Limitaciones regimentales: concepto. Fines y clases

El artículo que comentamos trae su origen del artículo 32 del RP de 1981 (Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo), que señalaba: «las limitaciones en el régimen de los detenidos y presos vendrán determinadas por la exigencia de asegurar su persona, por las de seguridad y orden de los establecimientos y por la de impedir la influencia negativa de unos internos sobre otros».

Aludiendo sólo a detenidos y presos, se configuraba con finalidad inicial de proteger a los internos frente a ataques potenciales de los restantes, con posibilidad, por tanto, de incrementar el control sobre ellos hasta endurecer sus condiciones regimentales como si de un régimen penitenciario cerrado se tratase, sin las garantías de la dación de cuenta al juez de vigilancia que impone el art. 76.2.j) LOGP, y sin las garantías que confiere la tramitación de un procedimiento sancionador, y ello también respecto a los penados a los que no citaba. En la práctica, se convirtió en una medida distorsionadora, y así, en su versión de 1994, en el punto número 32, se concluyó que «no deben utilizarse las limitaciones previstas en el art. 75.2 del RP, que pretenden la protección del interno, como una sanción de aislamiento encubierta». Se consideraba por aquella época que las limitaciones del art. 32 justificaban exclusivamente las medidas de protección personal, contempladas hoy en el art. 75.2 RP.

El art. 75 del RP amplió las limitaciones regimentales a los penados, considerando como su objetivo «atender a las necesidades del tratamiento e incentivar su adaptación al régimen ordinario, con limitaciones regimentales menos severas que las fijadas para el régimen de cumplimiento de la sanción de aislamiento en celdas, por entenderse que el régimen cerrado, aunque contribuye al mantenimiento de la seguridad y del buen orden regimental, no tiene naturaleza sancionadora, sino que se fundamenta en razones de clasificación en primer grado» (Exposición de Motivos del Reglamento de 1996).

No obstante las soluciones integradoras del sistema de limitaciones regimentales dentro de un ámbito de legalidad, que posteriormente examinaremos, debe admitirse que aún hoy subsisten los recelos de los jueces de vigilancia penitenciaria, contra las tentaciones de aplicación distorsionada del art. 75 RP a la «antigua usanza», y así, los jueces de vigilancia penitenciaria acordaron, en los criterios refundidos de actuación del año 2004 (punto 92), que «no deben utilizarse las limitaciones previstas en el art. 75.2 del RP, que pretenden la protección del interno, como una sanción de aislamiento encubierta». La motivación, como señala Bueno Arús, es clara: el art. 75.2 se refiere a limitaciones regimentales y medidas de protección personal con una clara finalidad, salvaguardar la vida o integridad física del recluso. Más allá de este límite, la medida se convierte en una sanción encubierta, al igual que en aquellos casos en que se prolonga en el tiempo más allá de lo necesario para su propia finalidad.

1. Concepto

Ya definido el régimen, hemos de contemplar cuál es la definición de las limitaciones regimentales, lo que no se concluye de la LOGP ni del RP. Si observamos las definiciones que de «limitación» realiza el Diccionario de la RAE («acción y efecto de limitar. Fijar la extensión que pueden tener la autoridad sobre los derechos y facultades de alguien»), parece resultar que por limitaciones regimentales debemos entender todas aquellas medidas que, dentro del régimen penitenciario, acotarán la actividad del interno dentro del centro penitenciario.

A las limitaciones regimentales como género se refiere el art. 75.1 del RP, que señala que «los detenidos, presos y penados no tendrán otras limitaciones regimentales que las exigidas por el aseguramiento de su persona y por la seguridad y el buen orden de los establecimientos, así como las que aconseje su tratamiento o las que provengan de su grado de clasificación».

2. Limitaciones regimentales aparentes o impropias

Podemos decir que, aunque se mencionan en el art. 75.1 RP, hay unas limitaciones regimentales que son aparentes o impropias, pues lo que en puridad establecen es el propio marco regimental que corresponde al interno, y aquí encontraríamos las derivadas de la condición procesal –así, el régimen de preventivos– y las que vienen dadas por el grado de clasificación (que derivan de su propia naturaleza). A ellas se refiere el art. 75.1 RP, al señalar que «los detenidos, presos... no tendrán otras limitaciones regimentales que las exigidas por el aseguramiento de su persona y... las que provengan de su grado de clasificación».

Es claro que el marco regimental de cada interno deriva de su condición procesal y de su grado de clasificación respectivo, por lo que esas pretendidas limitaciones regimentales no son tales, sino los factores básicos determinantes precisamente del régimen aplicable en cada caso.

3. Limitaciones regimentales reales o propias

Como limitaciones regimentales propias o reales encontramos las que sí implican efectivamente unas verdaderas restricciones que vienen a superponerse en el marco regimental propio del interno en función de su condición procesal y grado de clasificación, y entre ellas encontraríamos las exigidas por el aseguramiento de su persona y por la seguridad y el buen orden de los establecimientos, así como las que aconseje su tratamiento. Así pues, las limitaciones regimentales propiamente dichas pueden aplicarse a un interno exclusivamente por tres razones: en primer lugar, por razones de aseguramiento de su persona; en segundo lugar, para preservar la seguridad y convivencia ordenada; y, finalmente, por razones de interés de su tratamiento.

a) Limitaciones regimentales para el aseguramiento de la persona del interno

Así, a título de ejemplo, tras un intento de fuga de un preso preventivo, puede ser razonable que cautelarmente el director pueda acordar, tras el cese de su aislamiento provisional, que el interno permanezca en su celda con salidas limitadas a cinco horas diarias y observación reforzada, en tanto se resuelva sobre la aplicación de lo dispuesto en el art. 10.2 LOGP. La decisión es así temporal, cesa caso de que se acuerde no haber lugar a la aplicación del régimen cerrado, o bien a su aplicación, y constituye una herramienta proporcional que evita la continuidad en aislamiento provisional.

b) Limitaciones regimentales para el aseguramiento de la convivencia ordenada. Especial consideración de las limitaciones para la protección personal del interno

Como ejemplo, el supuesto del interno que agrede brutalmente a un compañero, conducta respecto de la que constan antecedentes similares por su parte. Tras su aislamiento provisional, cautelarmente el director puede acordar igualmente que el interno permanezca en su celda con salidas limitadas a cinco horas diarias y observación reforzada, en tanto se resuelva sobre la aplicación de lo dispuesto en el art. 10 LOGP. Esta decisión es igualmente temporal, cesa caso de que se acuerde no haber lugar al régimen cerrado o su efectiva aplicación, y constituye una herramienta proporcional para asegurar la convivencia ordenada.

A este respecto, las llamadas limitaciones relativas a la seguridad personal del interno –apartado 2 del art. 75 RP: «en su caso, a solicitud del interno o por propia iniciativa, el director podrá acordar mediante resolución motivada, cuando fuere preciso para salvaguardar la vida o la integridad física del recluso, la adopción de medidas que impliquen limitaciones regimentales, dando cuenta al juez de vigilancia»– aparecen como una especie dentro del género de las limitaciones regimentales establecidas por razones de seguridad y convivencia ordenada, y como veremos, los apartados siguientes del precepto citado no son sino meras aclaraciones procedimentales de esta especie. Así, el apartado 3 dispone que «mediante acuerdo motivado, el consejo de dirección, en el caso de los detenidos y presos, o la junta de tratamiento, en el caso de penados, propondrán al centro directivo el traslado del recluso a otro establecimiento de similares características para posibilitar el levantamiento de las limitaciones regimentales exigidas por el aseguramiento de su persona a que se refiere el apartado anterior», agregando el apartado 4 que «los acuerdos de traslado se comunicarán, en el caso de los detenidos y presos, a la autoridad judicial de que dependan y, en el caso de los penados, al juez de vigilancia correspondiente»

Mención especial merece el programa de prevención de suicidios, en cuyo Programa Marco (Instrucción 14/2005 DGIP), al analizar la detección de casos de posible suicidios, considera como situaciones especiales de riesgos las de los internos acogidos voluntariamente a las limitaciones regimentales del número dos del art. 75, ordenando el examen del interno solicitante por médico y psicólogo para emisión de informe sobre si está sometido a situación de riesgo de suicidio, y aun no aplicándosele el protocolo de prevención, la necesidad de entrevista por el educador al menos una vez por semana y por el médico y el psicólogo una vez al mes.

c) Limitaciones regimentales en interés del tratamiento

Como ejemplo, el supuesto del penado que es sorprendido en la sección abierta, dentro de su celda, en estado de intoxicación por consumo de estupefacientes, tras incidentes similares anteriores, en el que el director puede acordar su pase a régimen ordinario, cautelarmente, y en tanto se resuelve su regresión a segundo grado. Esta decisión es igualmente temporal, cesa caso de que se acuerde no haber lugar a la regresión de grado, o bien a su aplicación, y constituye una herramienta proporcional para asegurar la convivencia ordenada.

Sin embargo, podemos asistir a casos que constituyen en puridad una proyección del denominado principio de flexibilidad –art. 100 RP–, y su aplicación debería venir presidida por una condición previa de consentimiento del interno –ya que el tratamiento siempre es voluntario–, pero que, de no prestarse, si resultara imprescindible, podría llegar a justificar una reconsideración del actual grado de clasificación si se trata de penados; e igualmente conviene subrayar que, a diferencia de la reserva competencial, al director, como es el caso de las limitaciones regimentales establecidas por razón de aseguramiento de la retención y custodia, y de la seguridad y convivencia ordenada, la decisión de aplicación de estas limitaciones por razón del tratamiento debe ser atribuida a la junta de tratamiento, conforme a lo establecido en el art. 100 RP, así, el caso de la penada clasificada en tercer grado, sin posibilidades de trabajo en el exterior, y que venía desarrollando actividad laboral remunerada en un taller del organismo autónomo Trabajos y Formación para el Empleo. La decisión conlleva la aplicación del régimen ordinario temporalizada durante la actividad laboral, pero su aplicación estará condicionada, obviamente, a la aceptación de la reclusa.

III. Requisitos: competencia, motivación, concreción de su contenido y control judicial de legalidad

1. Competencia

Tal y como se ha expuesto, en general, la competencia corresponde al director en todos los supuestos en que no asistamos a modalidades del principio de flexibilidad, lo que deriva del art. 280 RP: «corresponden al director las siguientes atribuciones: 5ª Adoptar las medidas regimentales urgentes necesarias para prevenir y, en su caso, resolver cualquier alteración individual o colectiva del orden en el centro, dando cuenta inmediatamente al centro directivo».

2. La necesidad de su motivación, definición de su contenido y control judicial

El art. 75.1 RP, definiendo con gran amplitud los casos en que es posible adoptar medidas que impliquen limitaciones de la situación regimental del interno, no contempla, sin embargo, en qué consisten estas medidas, esto es, su contenido real y efectivo, lo que puede provocar el riesgo de una posible arbitrariedad en su aplicación (como pone de manifiesto Maldonado Canito), y la falta de claridad en cuál sea su naturaleza, dado que puede llegar a constituir una auténtica modalidad regimental, de contenido mixto o variable. De lo anterior se infiere que para evitar incurrir en la arbitrariedad, la decisión del director necesariamente debe justificar los presupuestos o antecedentes fácticos que la determinen, y establecer como pronunciamiento preciso el contenido exacto, concreto y específico, de las limitaciones regimentales que se deben adoptar, pues sólo de esta forma podrá controlarse la vigencia de los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.

Todo ello subsana las deficiencias detectadas en la dinámica de aplicación real del antiguo art. 32 RP de 1981, ya que la decisión ha de ser motivada, notificada al interno con advertencia de ser susceptible de queja ante el juez de vigilancia penitenciaria, al que procederá la dación de cuenta, que, aunque inicialmente aparece contemplada sólo en el art. 75.2 RP respecto a las limitaciones regimentales que se adopten para preservar la seguridad personal del interno, debe entenderse aplicable a la generalidad de las limitaciones regimentales acordadas de conformidad con el art. 75.1 RP, ya que asistimos a la aplicación de medidas excepcionales que se apartan del estándar, como reconoció la Instrucción 11/1999 de la DGIP.

La Instrucción 11/1999 se limitó, aparentando un desarrollo de dichas limitaciones, a contemplarlas desde la perspectiva del sistema general administrativo y penitenciario, estableciendo: a) que su aplicación constituye una decisión competencia del director, en el ámbito competencial reconocido por el art. 280.2.5ª del RP; b) que dicha decisión sea motivada por afectar a los derechos del interno; c) que la resolución sea notificada al interno y contenga todos los medios de impugnación procedentes; d) que la resolución sea objeto de dación de cuentas al juzgado de vigilancia penitenciaria en cuanto que aplica un modelo regimental que se aparta del estándar (1).

La Instrucción partía del reconocimiento de las críticas ya existentes en la aplicación del art. 75 por parte de los que consideraban que para asegurar la persona del interno ya se contemplan en la normativa penitenciaria otras figuras, como los medios coercitivos o la clasificación en primer grado, pero la Administración penitenciaria se defendía aludiendo a la necesidad de dar respuesta a situaciones cuya urgencia requiriera un actuar inmediato y hasta tanto el procedimiento específico se llevara a cabo, aunque siempre contemplando la medida como excepcional, lo que conlleva ser aplicada conforme a los principios de necesidad, subsidiariedad y oportunidad, y con un procedimiento que garantice el principio de seguridad jurídica, de forma que su adopción tenga el carácter de imprescindible, una vez se hayan agotado otras alternativas aplicables.

La Instrucción 6/2006 derogó expresamente la antes citada 11/1999. Bajo la rúbrica de «Protocolo de actuación en materia de seguridad» pasa a regular el Fichero de Internos de Especial Seguimiento (FIES), como instrumento que contribuye a garantizar la seguridad y con el objetivo inmediato de recibir, tratar y almacenar información relevante.

Resulta paradójico que, derogando la Instrucción 11/1999, no haya regulado, de una forma u otra, los extremos que ésta contemplaba, pues contiene sólo alusiones a la seguridad del interno o del establecimiento bajo el prisma de los FIES, si exceptuamos la referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional que, evidentemente, es aplicable a cualquier interno («existe un contenido básico o mínimo en todo derecho fundamental que ha de ser respetado, por lo que las limitaciones no han de obstaculizar el derecho a que afectan más allá de lo razonable, se ha de justificar la limitación por el fin perseguido con la misma y ha de existir una proporcionalidad entre el sacrifico del ejercicio del derecho y la situación en la que se halla a quien se le impone. Asimismo, toda resolución que acuerde la restricción de derechos fundamentales ha de motivarse de modo individualizado, siendo notificada al interno y al órgano jurisdiccional competente»).

3. El control judicial de legalidad

Una de las claves para entender la legalidad del sistema de limitaciones regimentales radica en las posibilidades de control judicial de su efectiva aplicación, que era sorteada y defraudada en la dinámica real del art. 32 RP de 1981 durante su vigencia. Tal control se materializa por dos cauces procesales: en primer lugar, el cauce de las daciones de cuenta; el segundo, el de las quejas; aunque en realidad también puede corregirse una indebida aplicación a través de las propias actuaciones de oficio que puede emprender el juez de vigilancia, bien por su propia iniciativa, o en virtud de denuncia (del Ministerio Fiscal, letrados de los servicios de orientación jurídica penitenciaria, o integrantes de ONG).

Consideración especial merece el alcance de la llamada dación de cuenta al juzgado de vigilancia penitenciaria, que debe suponer por éste una revisión de la resolución motivada del acuerdo de la dirección adoptando tal medida. Los juzgados de vigilancia, en los criterios conjuntos de actuación de 1994 (punto 67), estimaron que debían resolver sobre el fondo, pudiendo, por tanto, dejar sin efecto la decisión administrativa. Este criterio fue avalado por las sentencias del Tribunal Constitucional 129/1995, de 11 de septiembre, y 175/1997, de 27 de octubre, dado que «la dación de cuenta implica no sólo la mera comunicación del órgano administrativo al órgano judicial para conocimiento de éste, sino un verdadero control jurisdiccional de la medida, efectuado a posteriori, mediante una resolución motivada».

Pero además del control judicial a través de la dación de cuenta, el interno dispondrá de la posibilidad, una vez notificada la aplicación de las limitaciones regimentales, de formular queja ante el juzgado de vigilancia penitenciaria conforme a los arts. 50 y 76.2.g) LOGP, de los que se desprende que para su estimación habrá de justificarse vulneración de derechos fundamentales, conculcación de derechos penitenciarios o abuso o desviación en la aplicación de preceptos legales o reglamentarios en materia de régimen o tratamiento. El auto por el que el juez de vigilancia resuelva la queja podrá ser objeto de reforma, sin necesidad de asistencia letrada (disp. adic. 5ª de la LOPJ), y la resolución de ésta, de apelación, pues, si bien en principio asistimos a una impugnación de una resolución administrativa, en cualquier caso corresponde su control al juez por el cauce de la dación de cuenta. En este sentido, criterio 82 de los aprobados por los jueces de vigilancia en 1990.

IV. Comentario jurisprudencial

El examen de la jurisprudencia menor de las audiencias provinciales y de los juzgados de vigilancia penitenciaria nos permite concluir que las limitaciones regimentales son un instrumento cuya legalidad no puede ser excluida a limine, sino que debe ser evaluada en su aplicación caso por caso, en atención a la concurrencia de los requisitos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad de las medidas reductivas establecidas en atención a los fines perseguidos y los antecedentes o presupuestos que las justifican.

Así, la Audiencia de Huelva, en Auto 75/2001, de 30 de mayo, analizó la utilización del art. 75 del RP en un caso en que el interno protagonizó un incidente, al cierre de las celdas, negándose al cacheo y abalanzándose sobre los funcionarios, y en que mientras se ratificaba la aplicación del régimen cerrado, el director ordenó el cambio de módulo con permanencia del interno en celda con salidas al patio durante cuatro horas, argumentando que la medida duró el tiempo estrictamente indispensable hasta que se aprobó el régimen cerrado, y la medida era proporcionada para mantener la seguridad y convivencia ordenada; y el Auto de la Sección Cuarta de la AP de Sevilla 394/06, de 31 de julio, analizando el pase cautelar a régimen cerrado de un interno clasificado en tercer grado, vía art. 75, lo declara ajustado a derecho, por considerar la medida proporcional y justificada al suponer la conducta del interno un riesgo objetivo de alteración del buen orden del establecimiento, pues aprovechando las facilidades del régimen de semilibertad, había introducido en el interior del centro penitenciario sustancias estupefacientes, que, aunque deben reputarse, por falta de indicios de lo contrario, destinadas a su consumo, constituyen no sólo objetos prohibidos, a los efectos de falta disciplinaria, sino también riesgo objetivo para el buen orden del centro por los conflictos a los que puede dar lugar.

En algunos casos, las audiencias provinciales han contemplado el requisito de la necesidad, asociándola al objetivo de conjurar riesgos significativos de alteración de seguridad y convivencia ordenada, que tengan una cierta prolongación en el tiempo, ya que de otro modo basta la aplicación de medidas de seguridad ordinaria y extraordinaria, así como la aplicación del propio régimen disciplinario –Autos 215/2005, de 15 de julio, de la AP de Cantabria, 328/2004, de 6 de mayo, de la AP de Zaragoza, o 14/2003, de 29 de enero, de la AP de La Rioja–; pero esa duración de la medida debe ser por el tiempo estrictamente imprescindible para solventar la situación (Autos 422/1999 y 658/2002, del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 1 de Madrid); se exige que las limitaciones deban encontrar sus fundamentos en hechos e indicios sólidos, pues lo contrario supondría entender que la actuación del centro ha respondido a genéricas sospechas, con abuso de las medidas adoptadas y, por tanto, no podrán ser declaradas ajustadas a derecho por el juzgado de vigilancia –Auto 1032/99 del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 1 de Madrid–.

Se han rechazado las limitaciones huérfanas de antecedentes que sirvan de motivación suficiente, pues se ignoraría en qué medida peligra la seguridad o el orden del establecimiento –Autos de la AP de Pamplona 36/2004, de 21 de abril, y del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Burgos de 12 de noviembre de 2004–. Igualmente, la praxis judicial ha admitido la enmienda de algunas medidas si no se reputan imprescindibles, manteniendo la vigencia del resto –así, Autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Sevilla que aceptan la legalidad de las limitaciones consistentes en aislamiento en celda con salidas diarias a patio, pero corrigen la reducción del tiempo de salida de dos horas originales del acuerdo a un plazo de cuatro o cinco horas, por cuanto no asistimos a una sanción, y sí a una medida transitoria mientras se aprobaba un régimen cerrado en su modalidad común y no de departamento especial–.