Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Cantabria, de cuya Facultad de Derecho ha sido Decano. Profesor con anterioridad en las Universidades de Extremadura y Zaragoza, es autor de una decena de libros y numerosos estudios.
Ha dirigido también varios libros colectivos y ha sido ponente y conferenciante en numerosas sedes universitarias y profesionales, dentro y fuera de España. Los campos que ha cultivado preferentemente se relacionan con la organización y el control del poder (en especial, la justicia administrativa y la responsabilidad patrimonial), pero se ha ocupado también de otras muchas cuestiones, desde el urbanismo y el servicio público a la descentralización, los funcionarios, el procedimiento o la historia de la Administración... Su edición comentada, Leyes administrativas (Ed. Aranzadi, 16ª ed., 2010) se ha convertido ya en un volumen de referencia.